Tracts sur la voie publique

89. Arrêt du 24 juin 1970 dans la cause Aleinick
contre Cour de justice et Procureur général du canton de Genève.

Résumé:

Liberté de la presse. Liberté d’expression. Art. 55 BV.

1. un document reproduit destiné à être distribué à plusieurs centaines de personnes et qui a un but idéal est un “produit de presse” qui bénéficie de la protection de la liberté de la presse (Erw. 3).

2) Une disposition cantonale selon laquelle la distribution gratuite d’un tel document sur la voie publique nécessite une autorisation officielle préalable n’est compatible ni avec la liberté de la presse (art. 55 LBVM), qui exclut la censure préalable (art. 4), ni avec la liberté d’expression garantie par la loi constitutionnelle non écrite de la Confédération (art. 6).

Traduit avec www.DeepL.com/Translator 

Les faits; 

A.

Selon
le “Règlement sur la vente, la distribution et le colportage des
journaux, publications et écrits quelconques”, du 9 décembre 1895, modifié
notamment les 5 février 1949 et 30 décembre 1959, la vente, la distribution et le
colportage des journaux, écrits ou publications quelconques, sur la voie
publique ou dans des lieux publics, sont soumis à l’autorisation préalable du Département
de justice et police (art. 1er). Cette autorisation, toujours révocable, doit être immédiatement refusée ou retirée si ces journaux, publications ou écrits tombent sous le coup des art. 204 et 212 du code pénal suisse, s’ils portent atteinte au bon renom de la Suisse ou de Genève ou sont contraires aux bonnes moeurs, ou encore s’il s’agit d’illustrations, photographies, récits ou insertions de nature à suggérer, provoquer ou glorifier des actes criminels ou délictueux (art. 2 al. 1). Le département peut aussi interdire l’exposition, l’offre ou l’annonce, sur la voie publique, dans les vitrines ou tout lieu accessible au public, des journaux, publications ou écrits visés par le présent règlement. Il peut en outre, sur le préavis du Département de l’instruction publique, en interdire l’offre, la remise ou la vente aux mineurs de moins de 18 ans (art. 2 al. 2).

D’autre
part, la loi pénale genevoise, du 20 septembre 1941, prévoit à l’art. 37 des
peines d’arrêts et d’amende pour les contraventions de police, notamment pour
“ceux qui ont contrevenu aux lois et règlements sur la presse, les
annonces publiques, les éditeurs, imprimeurs et afficheurs” (chiffre 35).

B.

Dame
Clothilde Aleinick a distribué aux ouvriers de la “Société genevoise
d’instruments de physique” (SIP), le 21 novembre 1968 à 11 h. 45, devant
l’entrée de la fabrique, un tract polygraphié de quatre pages qui s’en prenait à
la commission ouvrière, critiquait l’attitude de la direction de l’usine et des
dirigeants syndicaux et invitait les travailleurs à exiger de la commission
ouvrière la mise sur pied d’une assemblée générale pour la semaine suivante.
Elle a été frappée d’une amende de 100 fr. par le Service des contraventions,
pour n’avoir pas demandé l’autorisation prévue à l’art. 1er du règlement. Le
Tribunal de police a réduit l’amende à 60 fr. par décision du 29 mai 1969. Sur
appel de dame Aleinick, la Cour de justice a confirmé ce jugement le 22
septembre 1969, notamment pour les motifs suivants:

L’appelante
ne peut pas invoquer la liberté de la presse, car le texte distribué n’est pas
destiné à la discussion publique, mais seulement aux ouvriers de la SIP. En
revanche, la convocation publique à une réunion relève de la protection du
droit de réunion qui, à la différence du droit d’association (art. 56 Cst.), ne
jouit pas expressément d’une garantie du droit constitutionnel. L’appelante ne
s’est cependant, avec raison, pas plainte d’une atteinte au droit de réunion;
elle ne saurait donc se
plaindre d’une violation, à son détriment, d’une garantie constitutionnelle.

C.

Agissant
par la voie du recours de droit public, dame Aleinick requiert le Tribunal fédéral
de déclarer inconstitutionnel l’arrêt rendu le 22 septembre 1969 par la Cour de
justice du canton de Genève, partant de l’annuler. Elle allègue la violation de
la liberté d’expression, droit constitutionnel fédéral non écrit, de la liberté
de la presse (art. 55 Cst.) et de la liberté de réunion, également garantie par
le droit fédéral; à titre subsidiaire, elle allègue encore la violation de
l’art. 4 Cst., estimant que le règlement, destiné aux publications d’ordre
commercial, a été appliqué arbitrairement à son cas, et que sa condamnation
viole le principe de la proportionnalité.

La Cour
de justice conclut au rejet du recours.

Auszug aus den Erwägungen:

Considérant
en droit:

Erwägung
2

2.-
Selon la cour cantonale, la recourante ne pouvait pas invoquer en sa faveur la
garantie constitutionnelle de la liberté de la presse, car le tract distribué
n’était pas destiné au public en général, mais uniquement aux ouvriers d’une
entreprise déterminée, la SIP. La recourante conteste cette opinion et soutient
que le tract en question bénéficie aussi de la liberté de la presse et que
partant sa distribution ne pouvait être subordonnée à une autorisation préalable,
les mesures préventives à l’égard des produits de l’imprimerie étant
inconstitutionnelles. Il y a lieu d’examiner d’abord cet argument, la liberté
de la presse étant expressément garantie par l’art. 55 Cst.

Erwägung
3

3.-
Pour bénéficier de la protection de l’art. 55 Cst., l’expression de la pensée
par la voie de la presse doit satisfaire à certaines conditions.

a)
Il faut qu’il s’agisse d’un produit de l’imprimerie; on entend par là non
seulement les documents reproduits par des moyens typographiques, mais également
par la lithographie, la photographie, l’héliogravure, la polycopie ou
reproduction à l’aide d’une matrice (cf. FAVRE, Droit constitutionnel suisse,
2e éd., p. 321; AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse, no 2084; cf.
aussi RO 74 IV 130, 78 IV 128). Il est constant que les tracts distribués par
dame Aleinick ont été reproduits au moyen d’une matrice, de sorte qu’on doit
les considérer comme produits de l’imprimerie au sens de l’art. 55 Cst.

b) Il faut ensuite que l’écrit
en question soit destiné à la publication, qu’il soit “destiné à un nombre
plus ou moins grand de lecteurs” (RO 31 I 393).

Selon les
indications données par l’avocat de la recourante, le tract aurait été
reproduit en 750 exemplaires, dont environ 600 auraient été distribués. Il est
sans importance que le tract f’t destiné essentiellement au personnel d’une
seule entreprise industrielle; le grand nombre d’ouvriers et d’employés de la
SIP suffit à faire considérer comme remplie la présente condition.

c) Il faut
enfin que le produit imprimé tende à la réalisation d’un but idéal, à
l’exclusion d’un but commercial. Le tract incriminé traite surtout de la
position de la commission ouvrière dans l’entreprise, de sa composition et de
son rùle vis-à-vis de l’ensemble des ouvriers. Le but poursuivi est ainsi de
nature idéale, même si l’amélioration de la situation matérielle des
travailleurs était finalement recherchée.

En conclusion,
on doit reconnaótre que le tract distribué par dame Aleinick est un produit de
la presse au sens de la doctrine et de la jurisprudence et qu’il bénéficie de
la protection de l’art. 55 Cst.

Erwägung 4

4.- a) Comme
toute liberté, la liberté de la presse n’est pas absolue; elle n’est garantie
que dans le cadre de la constitution et de la loi. Elle est en outre limitée
par les exigences de l’ordre public, savoir par les mesures de police que les
pouvoirs publics peuvent imposer pour sauvegarder la tranquillité, la sécurité,
la salubrité et la morale publiques, ainsi que la bonne foi dans les relations
d’affaires (RO 87 I 117, 91 I 326 consid. 4, 92 I 31). Pour être compatibles
avec la constitution, ces restrictions de police doivent satisfaire à
l’exigence de la proportionnalité, c’est-à-dire qu’elles ne doivent pas aller
au-delà du but de police recherché: si ce but peut être atteint par des mesures
moins sévères, ces mesures seules peuvent être prises, à l’exclusion de mesures
plus restrictives pour la liberté des citoyens (RO 90 I 343, 91 I 327, 92 I 35
consid. 7).

b) Il est généralement
admis que les restrictions apportées à la liberté de la presse ne peuvent
consister qu’en des mesures répressives et non pas préventives (cf. BOURQUIN,
La liberté de la presse, p. 334; LUDWIG, Schweiz. Presserecht, p. 114; NEF, FJS
no 321, p. 6; AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse, no 2094). Si des
exceptions ont été tolérées par la jurisprudence, c’était en raison d’un danger
jugé imminent pour l’ordre et la sécurité publics, en période politique troublée (cf. RO
60 I 108 ss., notamment 121).

Cependant la
vente – sur la voie publique – des produits de l’imprimerie est assimilée au
colportage et peut dès lors, selon la jurisprudence, être subordonnée à une
autorisation préalable (RO 42 I 255 consid. 2, 58 I 230 consid. 4, 59 I 15
consid. 5). Cette exigence s’explique par le fait que le colportage comporte
pour le public des inconvénients et des risques (indiscrétion parfois excessive
des vendeurs, danger que des personnes de moralité douteuse s’introduisent dans
les maisons, etc.) que les autres modes de diffusion de la presse ne créent pas
(RO 59 I 16 consid. 5; cf. aussi RO 84 I 22). Mais l’exigence de
l’autorisation, si elle est compatible avec la constitution, n’implique
nullement la possibilité d’une censure préalable.

Il faut également
mettre à part les imprimés servant à la publicité commerciale qui ne bénéficient
pas de la liberté de la presse, mais de la liberté du commerce et de
l’industrie (RO 42 I 81, 73 IV 15 consid. 5) et peuvent de ce fait être soumis
par les cantons, en vertu de l’art. 31 al. 2 Cst., à des prescriptions spéciales
qu’il n’y a pas lieu d’examiner ici.

c) Les motifs
qui justifient l’exigence d’une autorisation pour la vente d’imprimés par la
voie du colportage sont sans pertinence lorsqu’il s’agit de la simple
distribution – gratuite – d’imprimés dans la rue et sur les places publiques.
Les dispositions relatives à la publicité commerciale ne peuvent pas non plus
s’appliquer à des imprimés qui ne poursuivent aucun but commercial mais qui visent
avant tout un objectif de caractère idéal: politique, syndicaliste, culturel,
religieux.

Des mesures préventives
ne se justifient nullement en cette matière: le danger que la distribution
d’imprimés de ce genre peut présenter pour l’ordre et la sécurité publics,
notamment pour la circulation des véhicules et des piétons, voire pour la
propreté des rues, est minime; les mesures ordinaires de police (ordre de
“circuler”, d’évacuer des lieux oi d’éventuels attroupements se
formeraient, etc.) suffisent à l’élimination des troubles causés à l’ordre et à
la sécurité. Le principe de la proportionnalité des mesures administratives
s’oppose à ce que des exigences trop élevées (en l’espèce une autorisation préalable)
soient fixées là oi des dispositions moins restrictives suffisent. Et dans la
mesure oi l’exigence de l’autorisation préalable devrait permettre de contrùler
le contenu de l’imprimé à distribuer, le cas échéant d’en interdire la distribution, elle se
justifierait encore moins, à raison de son caractère de censure préalable,
proscrite par le principe constitutionnel de la liberté de la presse.

Sans doute
pourrait-on imaginer l’hypothèse oila distribution de tracts se ferait avec une
telle ampleur et un tel concours de personnes qu’il pourrait en résulter des
attroupements défavorables à la circulation des piétons, voire des véhicules;
un tel cas se rapprocherait alors de la “manifestation”, à propos de
laquelle la cour de céans a jugé que l’exigence de l’autorisation préalable était
licite (RO 96 I 228 consid. 7). Une telle hypothèse constitue cependant
l’exception: il ne serait nullement justifié de se fonder sur elle pour
introduire la procédure d’autorisation. Il n’est d’ailleurs pas exclu que, même
dans un tel cas, les mesures ordinaires de police pourraient suffire à éliminer
les troubles éventuels causés par une distribution d’une telle ampleur. Quoi
qu’il en soit, il s’impose d’admettre en principe que la distribution de tracts
sur le domaine public ne présente qu’un danger minime pour l’ordre et la sécurité
publics, danger auquel les mesures ordinaires de police suffisent à parer,
excluant ainsi des mesures préventives, plus rigoureuses. Reste toutefois réservée
l’application de la clause générale de police (RO 91 I 327, 92 I 31, 95 I 346
consid. 5).

Erwägung 5

5.- S’agissant
d’une activité qui s’exerce sur le domaine public, on peut se demander si les
pouvoirs publics n’ont pas la faculté de la restreindre plus qu’ils ne peuvent
le faire en vertu de leur pouvoir de police.

Il est généralement
admis que l’Etat jouit d’une plus grande liberté en cette matière: il peut
notamment, même sans base légale, subordonner à l’octroi d’une autorisation ou
d’une concession une utilisation privative du domaine public par un particulier
(RO 95 I 249 consid. 3 et les arrêts cités). Cependant, lorsqu’il s’agit d’un
usage commun, chacun a le droit en principe d’utiliser le domaine public
librement – autrement dit sans autorisation préalable – et gratuitement (RO 77
I 288, 83 I 147, 88 I 22 consid. 6).

On peut se
demander si la distribution gratuite d’imprimés sur la voie publique constitue
un usage privatif soumis à autorisation, ou simplement un usage commun. A première
vue, il semble qu’une telle activité ne mette pas davantage à contribution le
domaine public que le parcage des véhicules ou la réunion de quelques personnes
arrêtées pour causer. Cependant plusieurs dispositions légales ou réglementaires, cantonales ou
communales, soumettent à une autorisation préalable la distribution de
publications, d’imprimés, de feuilles volantes, etc., sur la voie publique, ce
qui laisserait supposer qu’on considère en général une telle activité comme un
usage privatif. Certains cantons et villes qui prévoient le principe de
l’autorisation préalable font cependant une exception pour les imprimés
poursuivant un but idéal, relevant de la liberté d’opinion.

La question de
l’usage commun ou privatif peut cependant rester indécise en l’espèce oi, comme
on va le voir, l’examen du grief de violation de la liberté d’expression,
soulevé au premier chef par la recourante, fait apparaótre inconstitutionnelle
l’autorisation préalable prévue pour la distribution sur la voie publique
d’imprimés à caractère idéal.

Erwägung 6

6.- La liberté
d’expression, dont la liberté de la presse est une des manifestations, n’est
pas consacrée par une disposition expresse de la constitution fédérale.
Cependant le Tribunal fédéral l’a reconnue comme un “principe fondamental
du droit fédéral ou cantonal” (RO 87 I 117), puis expressément comme un
droit constitutionnel non écrit de la Confédération (RO 91 I 485 consid. 1, 96
I 224; cf. aussi “Rapport du Conseil fédéral à l’Assemblée fédérale sur la
Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés
fondamentales”, FF 1968 II p. 1129), au même titre que la liberté
individuelle, la liberté de la langue et la liberté de réunion (RO 96 I 224).

Mais la liberté
d’expression n’est pas seulement, comme d’autres libertés expresses ou
implicites du droit constitutionnel fédéral, une condition de l’exercice de la
liberté individuelle et un élément indispensable à l’épanouissement de la
personne humaine; elle est encore le fondement de tout Etat démocratique:
permettant la libre formation de l’opinion, notamment de l’opinion politique,
elle est indispensable au plein exercice de la démocratie. Elle mérite dès lors
une place à part dans le catalogue des droits individuels garantis par la
constitution et un traitement privilégié de la part des autorités.

Certes, la
liberté d’expression n’est pas illimitée. On peut d’ailleurs se demander si les
restrictions prévues – diversement selon les cas – par la constitution fédérale
pour l’exercice des libertés explicites sont applicables telles quelles aux
libertés implicites, notamment à la liberté d’expression. Point n’est besoin
cependant de répondre ici de faWon complète à cette
question; il suffit de relever qu’en général l’exercice de cette liberté ne
comporte pas de risque tel qu’il faille le subordonner à une autorisation préalable,
même s’il requiert la mise à contribution du domaine public. En tout cas, en
l’espèce, les exigences de cette liberté doivent l’emporter sur le pouvoir de
l’Etat de réglementer l’usage du domaine public, étant donné qu’il s’est agi
d’une mise à contribution de la part d’une personne isolée et qu’elle a consisté
uniquement dans la distribution gratuite d’imprimés ayant un but idéal.

Erwägung 7

7.- Ainsi l’exigence de l’autorisation préalable prévue
par l’art. 1er du règlement genevois, dans la mesure oi elle vise la
distribution d’imprimés à caractère idéal, est incompatible avec la liberté de
la presse garantie par l’art. 55 Cst. et avec la liberté d’expression, droit
constitutionnel fédéral non écrit. Partant, la décision attaquée, se fondant
sur une disposition inconstitutionnelle, est elle-même contraire à la
constitution et doit être annulée. Dans ces conditions, il est superflu
d’examiner encore le grief tiré de la violation de la liberté de réunion.

Entscheid:

Par ces motifs, le Tribunal fédéral: